Il multilateralismo istituzionale e climatico della 44^ Legislatura USA

Le difficoltà riscontrate durante gli anni della presidenza Bush e lo shock della crisi economica nel 2007, non sembrò aver scalfito la volontà degli Stati Uniti di rimanere il paese guida del sistema internazionale. Una “nuova rappresentazione” del ruolo dell’America nel mondo venne proposta da Obama, eletto per la prima volta il 20 gennaio 2009, contraddistinta dall’abbandono del prisma dell’unipolarismo e dal riconoscimento di un sistema internazionale sempre più interdipendente e multipolare, in cui la promozione dell’interesse nazionale americano non poteva che avvenire attraverso un grado maggiore di concertazione e cooperazione internazionale. Pertanto, con l’amministrazione Obama, l’alleanza tra Europa e Stati Uniti, cardine su cui ha ruotato l’ordine internazionale dalla fine della seconda guerra mondiale, sembrò essere stata restaurata soprattutto agli occhi degli europei, i quali avevano accolto con entusiasmo (soprattutto in Europa occidentale) dapprima la sua candidatura e successivamente, la sua elezione. Ed infatti, uno degli obiettivi della strategia di Obama fu quello di rafforzare l’alleanza con il Vecchio Continente, riconoscendo a quest’ultimo, un ruolo privilegiato nella gerarchie delle alleanze e dei partenariati di cui gli Stati Uniti erano e sono attualmente parte. Quindi, un’Europa libera, intera, in pace e forte era considerata la partner indispensabile anche per affrontare le sfide globali in materia di sicurezza, prosperità e sostegno delle norme internazionali. Per quanto concerne l’aspetto della sicurezza e difesa transatlantica, la Nato è considerata ad oggi, un’alleanza multilaterale preminente del mondo, forte e coesa sia per gli stretti legami storici che gli Stati Uniti hanno con il Regno Unito, Francia, Germania, Italia e Canada sia per i contributi dei paesi nordici e dei nuovi membri, quali Polonia e i paesi baltici. L’impegno degli Stati Uniti per la difesa collettiva di tutti i membri della Nato, venne dichiarato ferreo, così come l’impegno a garantire che l’alleanza restasse pronta e capace di rispondere alle crisi oltre a garantire la sicurezza cooperativa. Quanto emerse dal National Security Strategy del 2010, vi era l’intenzione di approfondire la cooperazione multilaterale in ambito Onu, Nato o Stati Uniti ed Unione Europea, al fine di rafforzare la sicurezza transatlantica, non rinunciando al contempo alla cooperazione bilaterale con i singoli Stati, in particolare con Francia, Germania e Regno Unito che vennero esplicitamente menzionati. In altre parole, l’America di Obama era intenzionata ad affidarsi alla cooperazione internazionale nelle forme che considerava più efficaci: la cooperazione multilaterale od in alternativa, poteva preferire forme di collaborazione ad hoc, come ad esempio quella del gruppo dei 3+3 sulla questione nucleare iraniana. Una verifica importante dello stato delle relazioni di sicurezza transatlantiche è stata l’approvazione del Nuovo Concetto strategico della Nato, il 19 novembre 2010, contenuto nel rapporto Albright. Tale rapporto sottolineava come, dagli anni Novanta ad oggi, la proliferazione di minacce di vario genere e l’allargamento della Nato avessero generato una tensione latente tra i diversi compiti dell’alleanza. Pur accentuando la centralità della difesa territoriale, i saggi (gruppo di esperti indipendenti presieduto dall’ex segretario di Stato Usa Madeleine Albright per la sua elaborazione) insistettero sulla necessità che gli alleati, soprattutto quelli europei, raddoppiassero gli sforzi per ristrutturare le forze armate, passando da un modello “stanziale” ad uno di “proiezione esterna” (expeditionary). Imprescindibile non solo per attrezzare meglio l’alleanza al tipo di minaccia a cui era maggiormente esposta (le crisi regionali) ma anche per riequilibrare oneri e responsabilità tra gli alleati (tenendo conto delle relative capacità) impegnati in operazioni come quella in Afghanistan. La decisione di cooperare in materia di sicurezza tra Nato ed Unione Europea risale al 24 gennaio 2001, quando vennero definiti gli scopi di cooperazione e le modalità di consultazione tra le due organizzazioni; cooperazione che ha subito un’accelerazione con la firma della “Dichiarazione Nato-Ue sulla politica europea di sicurezza e difesa”, la quale spianò la strada agli accordi Berlin Plus, adottati il 17 marzo 2003. Essi fornirono la base per la cooperazione Nato-UE nella gestione delle crisi, consentendo l’accesso dell’Unione Europea alle risorse e capacità collettive della Nato per le operazioni guidate dall’Unione Europea. In sostanza, consentirono all’alleanza di sostenere operazioni guidate dall’UE in cui la Nato nel suo insieme non fosse impegnata. Nuovo slancio e sostanza venne data al partenariato strategico Nato-UE con la firma della Joint Declaration, l’8 luglio 2016 a Varsavia, del Presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk, il Segretario Generale della Nato Jens Stoltenberg e il Presidente della Commissione Europea Jean-Claude Junker. In tale documento, venne sancito l’impegno del partenariato nello spirito di piena apertura reciproca, nel rispetto dell’autonomia decisionale e delle procedure delle rispettive organizzazioni, salvo il carattere specifico della politica di sicurezza e difesa di uno qualsiasi dei membri. Altresì, si riconobbero le sfide, provenienti dal sud e dall’est, che la comunità euro-atlantica si trovava ad affrontare. Affinché i vicini e partner fossero in grado di affrontare meglio le numerose sfide che dovevano affrontare, venne manifestato l’impegno della Nato e dell’Ue nel sostenere la loro sovranità, integrità territoriale e indipendenza, nonché i loro sforzi di riforma. Per raggiungere questi obiettivi, nel documento vennero espresse una serie di misure da intraprendere quali: l’aumento della loro capacità di contrastare le minacce ibride, l’ampliamento e adattamento della cooperazione operativa (anche in mare e sulla migrazione) attraverso una maggiore consapevolezza della situazione marittima, nonché un migliore coordinamento e rafforzamento reciproco delle attività nel Mediterraneo e altrove, l’espansione del coordinamento in materia di sicurezza e difesa informatica anche nel contesto delle missioni ed operazioni e lo sviluppo delle capacità di difesa coerenti, complementari ed interoperabili degli Stati membri dell’UE e degli alleati della Nato. Ad essi si aggiunsero anche progetti multilaterali per facilitare un’industria della difesa più forte ed una maggiore ricerca nel campo della difesa e cooperazione industriale in Europa ed attraverso l’Atlantico ed infine, la costruzione della capacità di difesa e sicurezza e promozione della resilienza dei partner ad est e a sud in modo complementare attraverso specifici progetti in una varietà di settori per i singoli paesi beneficiari, anche rafforzando la capacità marittima. Non furono nascoste del tutto le divisioni tra gli Usa e gli Europei nel compromesso raggiunto al vertice del G8-G20, tenutosi a Toronto, tra il 25 e il 27 giugno 2010, per quanto attiene al tema della governance economica mondiale. In tale vertice, essi si presentarono con posizioni contrastanti sulle politiche da adottare per risollevare le rispettive economie dagli effetti della crisi economica e finanziaria del 2007: mentre gli Stati Uniti chiesero all’Europa politiche espansiveper rilanciare l’economia (appoggiati dalla maggior parte dei paesi emergenti, tra cui Cina, India e Brasile), la seconda rispose con misure di contenimento e riduzione del deficit di bilancio, ponendo l’obiettivo della crescita in posizione secondaria rispetto a quello del risanamento dei conti pubblici. Secondo il 44° Presidente degli Stati Uniti, per Paesi come Irlanda, Portogallo, Grecia, Italia e Spagna era sempre più difficile ottenere prestiti, diversamente dagli Stati Uniti, i quali, anche durante una crisi, erano in grado di finanziare senza troppe spese un aumento del deficit, potendo contare su schiere di piccoli investitori che avrebbero acquistato buoni del Tesoro. Le misure europee per placare i mercati finanziari, tagliando la spesa pubblica, non facevano che contrarre una già debole domanda aggregata, aggravando la recessione. Ciò produceva a sua volta nuovi deficit di bilancio, comportando la necessità di altri prestiti a interessi ancora più elevati e preoccupando ulteriormente i mercati. La dichiarazione finale ha impegnato le maggiori potenze economiche del pianeta a dimezzare i propri deficit di bilancio entro il 2013, con il susseguente obiettivo di stabilizzarli entro il 2016. Misure che però dovevano essere accompagnate da politiche atte a favorire la crescita, ove possibile, nell’ottica di una riduzione del disavanzo che non andasse a discapito dell’espansione economica. L’indicazione di una scadenza entro la quale ridurre il deficit di bilancio poteva essere pertanto considerata un successo per l’Europa. L’altro obiettivo a cui puntavano gli europei, ovvero l’approvazione a livello G20 di una tassa globale sulle banche ed un’imposta sulle transazioni finanziarie, non fu invece centrato. Nonostante l’endorsement della Casa Bianca, sostenuta con decisione dal cancelliere tedesco Angela Merkel e dal presidente francese Nicolas Sarkozy, non fu però possibile superare l’opposizione di paesi come Canada, Australia e Brasile. A Washington si temeva che i tagli alla spesa pubblica annunciati da Germania, Francia, Spagna, Gran Bretagna e Italia (solo per citare le maggiori economie europee) avessero effetti depressivi sull’economia e rischiassero pertanto di ostacolare la ripresa negli Stati Uniti. A ciò andavano aggiunte le forti perplessità sui tagli alla difesa, che potevano compromettere la partecipazione europea alla missione della Nato in Afghanistan. Infine, gli Usa furono preoccupati della tendenza degli Europei – e del governo tedesco in particolare – ad affidare le speranze di crescita quasi interamente all’export. A questo proposito, il presidente statunitense Barack Obama, ribadendo un concetto già espresso da Geithner ad inizio giugno, ammonì sul fatto che la ripresa dell’economia mondiale non potesse dipendere esclusivamente dalla capacità degli Usa di assorbire le esportazioni di altri paesi, purché “il sistema rimanesse a galla”. Le differenze tra statunitensi ed europei riguardo a come gestire le difficoltà fiscali divennero sempre più evidenti da quando la Grecia era a forte rischio di insolvenza, diventando una potenziale minaccia per il futuro dell’Unione Europea e di conseguenza, fu una delle priorità economiche e di politica estera degli Stati Uniti. Proprio per evitare un effetto contagio nel resto d’Europa, gli Stati Uniti consigliarono agli altri paesi europei l’attivazione di un firewall: ovvero un prestito abbastanza sicuro da garantire ai mercati che, in una situazione di emergenza, l’eurozona potesse assolvere il ruolo di garante per i debiti dei suoi stati membri. Ma non ebbe buon esito. Obama espresse il timore che una risposta non sufficientemente coordinata alla crisi greca da parte dell’UE avrebbe rischiato di favorire la speculazione finanziaria ed un forte deprezzamento dell’euro nei confronti del dollaro. La moneta unica europea ha perso molto del suo valore nel cambio col dollaro negli ultimi sei‐sette mesi, passando da 1,45 dollari per euro di inizio gennaio a 1,23 di inizio luglio, scivolando fino a quota 1,19 nella prima settimana di giugno. Il deprezzamento dell’euro e il conseguente apprezzamento del dollaro resero i beni americani meno competitivi ed ebbero pertanto un impatto negativo sulla già dissestata bilancia commerciale americana. Le preoccupazioni di Washington dipendevano anche dai numerosi contrasti tra Francia e Germania. La “diplomazia telefonica” di Obama cercò di appianare le visioni divergenti di Sarkozy e Merkel (soprannominati i “gemelli diversi” dallo stesso presidente francese), i quali si trovarono in disaccordo su diverse questioni sostanziali, tra cui: le misure di salvataggio della Grecia, il margine d’indipendenza della Banca centrale europea (Bce) e la composizione del nuovo “governo economico” europeo.  L’Ue trovò alla fine consenso su come rafforzare il Patto di stabilità e crescita e recuperare la fiducia dei mercati. Seguendo il modello americano, Bruxelles introdusse un sistema di verifica sulle capacità delle banche europee di far fronte a crisi future (quello che sarà definito “stress tests”). Una serie di disposizioni che avevano lo scopo di stabilizzare la ripresa economica e restituire agli europei, e non solo, la fiducia nel sistema finanziario e bancario. A detta dell’allora presidente della Bce, Jean‐Claude Trichet, questi provvedimenti, insieme ai tagli alla spesa pubblica, dovevano essere sufficienti a restituire credibilità all’Europa senza minarne le prospettive di crescita.  Attualmente, una delle minacce urgenti e sempre più crescenti per la sicurezza, nazionale e dell’intera comunità internazionale, è il cambiamento climatico, il quale contribuisce all’aumento dei disastri naturali, flussi dei profughi, conflitti su risorse primarie come acqua e cibo, all’innalzamento del livello medio del mare e lo scioglimento dei ghiacciai. A sua volta, ha un forte impatto sia sull’economia dei Paesi in via di sviluppo sia quelli sviluppati, perché mentre per i primi è necessario garantire prospettive di crescita e di benessere, limitando anche conflitti e fenomeni migratori; nei paesi sviluppati, le prospettive di crescita economica e di stabilità sociale dipendono in modo cruciale dai primi. Si stima che le attività umane abbiano causato circa 1.0 °C di riscaldamento globale sopra i livelli preindustriali, con un intervallo probabile da 0.8°C a 1.2°C ed è probabile che il riscaldamento globale raggiunga 1.5°C tra il 2030 e il 2052 se continua ad aumentare al ritmo attuale. Vi è consenso a livello transatlantico che un’adeguata risposta alla questione climatica non può prescindere dalla leadership delle nazioni più sviluppate, sia perché queste ultime sono storicamente le maggiori responsabili dell’‟alterazione dell’ecosistema globale”, sia perché dispongono delle risorse materiali e tecnologiche per contrastare gli effetti più nocivi dello sviluppo industriale. Non è a sproposito che personalità autorevoli hanno indicato la “crescita sostenibile‟ e la riconversione dell’‟economia mondiale all’ ‟energia pulita‟, come la nuova “missione‟ dell’Occidente dopo che Europa ed Stati Uniti hanno guidato nei secoli passati le società mondiali sulla strada del progresso economico. Obama ha mantenuto fermo il punto in base al quale i costi del contrasto al cambiamento climatico debbano essere distribuiti tra paesi occidentali e non occidentali, anche se le nazioni a basso reddito hanno dato un contributo trascurabile alle emissioni cumulative di gas a effetto serra. Si è stimato che la metà della popolazione più povera sia responsabile di circa il 10% delle emissioni annuali globali. Parallelamente, all’interno dei paesi ricchi, il 10% più ricco delle persone contribuisce molto di più al gas serra. Obama proprio sui temi ambientali impresse una netta svolta alla posizione statunitense sia sul piano internazionale sia sul piano interno. Per quanto riguarda il primo, di grande rilievo fu la conferenza di Parigi, i cui esiti furono grandemente influenzati dalle decisioni assunte dai principali emettitori di gas a effetto serra: USA, Unione Europea e Cina. Tale accordo sull’ambiente che mirava a riprendere e a rafforzare l’intesa di Kyoto sulla salvaguardia dell’ambiente attraverso la lotta contro il global warming. I governi hanno concordato di mantenere l’aumento medio della temperatura mondiale ben al di sotto di 2°C rispetto ai livelli preindustriali come obiettivo a lungo termine, in secondo luogo di puntare a limitare l’aumento a 1,5°C, dato che ciò ridurrebbe in misura significativa i rischi e gli impatti dei cambiamenti climatici, in terzo luogo, fare in modo che le emissioni globali raggiungano il livello massimo al più presto possibile, pur riconoscendo che per i paesi in via di sviluppo occorrerà più tempo ed in terzo luogo, conseguire rapide riduzioni successivamente secondo le migliori conoscenze scientifiche disponibili, in modo da raggiungere un equilibrio tra emissioni e assorbimenti nella seconda metà del secolo. In aggiunta, quale contributo agli obiettivi dell’accordo, i paesi hanno presentato i piani generali nazionali per l’azione per il clima (NDC: Nationally Determined Contributions).

Nationally Determined Contributions USA 2020

Ad oggi, secondo tale rapporto, negli Stati Uniti le emissioni nel 2020 sono state inferiori a causa della pandemia Covid-19 ma la continua riduzione della politica climatica da parte di Trump e la sua risposta alla pandemia hanno neutralizzato parte del calo delle emissioni. L’amministrazione non ha avviato una ripresa verde ma ha invece utilizzato la pandemia come giustificazione per continuare ad allentare le normative ambientali, consentendo alle industrie inquinanti di emettere più gas serra durante la crisi ed esentandole dalle sanzioni per la violazione di queste regole. Il CAT continua a valutare gli Stati Uniti come “Criticamente insufficienti”.

Nationally Determined Contributions UE 2020

Nel 2018, le emissioni totali di gas serra sono state del 25,2% (1 425 milioni di tonnellate di CO2 equivalente) al di sotto dei livelli del 1990. Le emissioni sono diminuite del 2,3% (99 milioni di tonnellate di CO2 equivalente) tra il 2017 e il 2018. Le emissioni di GHG sono diminuite nella maggior parte dei settori tra il 1990 e il 2018, con una rilevante eccezione del trasporto, compreso il trasporto internazionale, della refrigerazione e del condizionamento. A livello aggregato, le riduzioni delle emissioni sono state maggiori per le industrie manifatturiere e le costruzioni, produzione di elettricità e calore, produzione di ferro e acciaio (comprese le emissioni legate all’energia) e combustione residenziale (Tabella 1).

Infine, gli Stati dell’Unione si impegnano a raggiungere un ulteriore obiettivo vincolante di una riduzione interna netta di almeno il 55% delle emissioni di gas serra entro il 2030 rispetto al 1990.

In conclusione, se con l’amministrazione Obama c’è stata un’effettiva ricucitura delle relazioni transatlantiche, dopo la “breve parentesi trumpiana”, il neoeletto Biden sembra seguire le orme del 44° Presidente degli Stati Uniti con alcune singolarità.

L’autrice Rita Granata garantisce l’autenticità del contributo, fatte salve le citazioni di scritti redatti da terzi. Le stesse sono riportate nei limiti di quanto consentito dalla legge sul diritto d’autore e vengono elencate di seguito. Pertanto, l’Autrice è l’unica responsabile dell’eventuale violazione commessa con l’opera in merito ai diritti di terzi.

1) Varsori A. «Le relazioni internazionali dopo la guerra fredda», il Mulino, 2008;

2) Obama, B. «Una terra promessa», Garzanti, 2020.

3) National Security Strategy 2015;

4) Alessandri, E. «La nuova leadership Usa e le relazioni transatlantiche», IAI, n.18 Settembre 2010;

5) Alcaro, R., Camilli, E, Locatelli, S. «Relazioni transatlantiche», IAI, n,02-03 Gennaio/Giugno 2010;

6) Alcaro R., Briani V., Mirabella C.«Europa e America di fronte alla sfida del riscaldamento climatico», IAI n.75 Luglio 2007

7) The President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization, Joint Declaration, 2016

8) Langton, Rankin and Baxter. «This is a crisis, facing up to the age of environmental brakdown», February 2019;

9) Accordo di Parigi;

10) Consiglio Europeo.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/12/18/paris-agreement-council-transmits-ndc-submission-on-behalf-of-eu-and-member-states/

11) NDC USA. climateactiontracker.org/countries/usa/

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