Banche centrali e sostenibilità ambientale: BCE e Federal Reserve per una finanza green

Il riconoscimento dei rischi per la stabilità finanziaria connessi ai cambiamenti climatici ha generato un intenso dibattito sul ruolo delle Banche Centrali e sulle misure da adottare per favorire la transizione verso un’economia a bassa intensità di carbone. Nonostante le Banche Centrali abbiano ampliato i propri strumenti di politica monetaria al fine di incorporare imperativi ambientali all’interno delle scelte di investimento, i limiti posti dagli stessi mandati potrebbero ostacolare l’integrazione della sostenibilità ambientale fra gli obiettivi di tali istituzioni. Ciò è particolarmente evidente negli Stati Uniti, che procedono a rilento rispetto ad una più attiva Banca Centrale Europea.

Crisi climatica e stabilità finanziaria: il ruolo delle Banche Centrali 

Come annoverato a più riprese dalla comunità scientifica nei più recenti report dell’ Intergovernmnental Panel on Climate Change (IPCC),1 il cambiamento climatico si inserisce tra le sfide più urgenti dell’umanità tanto nel presente quanto nel prossimo futuro. In effetti, la crescente frequenza con cui si verificano disastri ambientali ed eventi climatici estremi costituisce un rischio tangibile non solamente per la stabilità degli ecosistemi terrestri e le infrastrutture, bensì ha impatto su tutti i settori economici e sulle conseguenti risposte dei governi in termini di policy, che – ad oggi – risultano ancora insufficienti a contrastare la crisi climatica.2 In tale contesto, i risvolti negativi del riscaldamento globale sulla tenuta del sistema finanziario globale (e nello specifico sulla crescita economica e la stabilità dei prezzi in seguito ad effetti spillover nella trasmissione della politica monetaria) hanno contribuito ad un acceso dibattito internazionale sul ruolo delle Banche Centrali nella mitigazione dei rischi finanziari legati ai cambiamenti climatici. Già dal 2017, il Network for Greening the Financial System (NGFS) ha esortato le Banche Centrali ad integrare considerazioni legate alla sostenibilità nei propri portafogli alla luce di una crescente consapevolezza dei rischi per l’instabilità finanziaria di un clima in continua evoluzione,3 dando così il via ad una nuova fase di integrazione dei rischi ambientali all’interno delle politiche monetarie e delle stesse scelte di investimento delle Banche Centrali.4 Da allora, diverse Banche Centrali hanno ampliato i propri strumenti micro e macro prudenziali e di politica monetaria al fine di incorporare fattori climatici ed ambientali all’interno delle proprie attività, scommettendo su una svolta green della finanza globale che coniughi la remunerazione del capitale investito in una prospettiva di sostenibilità.5 Se le Banche Centrali possano svolgere un ruolo più attivo nel sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio appare tuttavia più controverso: pur riconoscendo l’importanza delle iniziative per la decarbonizzazione, il mandato di una Banca Centrale è definito in maniera specifica dal legislatore e concerne in via primaria il mantenimento della stabilità dei prezzi e la neutralità nel mercato tale per cui non si possano discriminare, nella propria operatività, assets finanziari in favore di altri.6 Di fatto, sebbene tra gli obiettivi secondari di alcune Banche Centrali figurino anche il sostegno alle politiche economiche e la piena occupazione – come nel caso, rispettivamente, della Banca Centrale Europea e la Federal Reserve – solo la Banca d’Inghilterra ha esplicitamente inserito la lotta al cambiamento climatico all’interno del proprio mandato a partire dal 2021,7 e delle 135 Banche Centrali incluse nel Central Bank Legislation Database del Fondo Monetario Internazionale, solo il 12% ha espressamente inserito la sostenibilità tra gli obiettivi del proprio mandato, mentre il 40% degli istituti finanziari coinvolti ha affermato la volontà di sostenere unicamente le priorità di policy dei governi per la lotta ai cambiamenti climatici.8 Pertanto, si prefigura all’orizzonte la duplice sfida di adattare le politiche monetarie ai rischi ambientali senza tuttavia compromettere i mandati delle Banche Centrali, così come di risolvere il trade-off tra la neutralità sul mercato e l’efficienza dello stesso.9 Banche Centrali e supervisori internazionali hanno dunque intrapreso un’intensa attività di investigazione sulle possibili modalità di incorporazione dei rischi legati al riscaldamento globale all’interno degli attuali strumenti regolatori al fine di promuovere politiche più “green”, in uno sforzo che, allo stato attuale, procede a velocità differenti nei cinque continenti.

La Banca Centrale Europea e l’integrazione della sostenibilità

L’obiettivo secondario della Banca Centrale Europea è quello di contribuire allo sviluppo sostenibile dell’Europa sulla base di […] un alto livello di protezione e miglioramento della qualità ambientale”. Con queste parole, nel febbraio dello scorso anno Frank Elderson, membro del Comitato Esecutivo della BCE, ha evidenziato come tra le finalità dell’istituzione la lotta al cambiamento climatico sia “un dovere, non un’opzione”.10 Nei mesi successivi, la BCE ha presentato un piano d’azione che include considerazioni di carattere ambientale all’interno della propria strategia di politica monetaria.11 In particolare, la BCE si è impegnata ad espandere, in primis, le proprie capacità analitiche nei modelli macroeconomici, nelle statistiche e nella politica monetaria in relazione ai cambiamenti climatici, così come ad incorporare fattori di sostenibilità nei settori della comunicazione, della valutazione del rischio, del quadro delle garanzie e degli acquisti di attività del settore societario (i cosiddetti ‘asset purchases’).12 Ciononostante, come evidenziato da numerose Banche Centrali, partecipanti nel mercato e osservatori, i rischi finanziari legati al cambiamento climatico non appaiono sufficientemente presi in considerazione nei rating attuali: di conseguenza, esiste un’elevata probabilità che la Banca Centrale Europea stia attualmente acquistando attività che non soddisfano i propri criteri alla luce dei propri requisiti di rischio e che, in maniera indiretta, sia coinvolta nel finanziamento di attività inquinanti e nettamente lontane da una configurazione green. Affrontare tale lacuna nei quadri di gestione del rischio attraverso ulteriori analisi in grado di cogliere i rischi finanziari provocati dalla crisi climatica è dunque vitale ed urgente per la BCE, che ha sottoscritto l’impegno di valutare le informazioni delle agenzie di rating con lo scopo di comprendere le modalità attraverso le quali i rischi per la sostenibilità vengono inglobati all’interno delle valutazioni entro la metà del 2022, così come di introdurre nuovi requisiti all’interno dell’ Eurosystem Credit Assessment Framework (ECAF) che considerino i rischi legati ad eventi climatici estremi entro la fine del 2024.13 Accanto alle considerazioni sui cambiamenti climatici nell’acquisto di attività e nel quadro delle garanzie, la sostenibilità dovrà avere un ruolo definito anche in seno alle operazioni mirate di rifinanziamento a lungo termine della BCE (meglio note come TLTRO).14 Introdotte tra gli strumenti della BCE nel 2014 per stimolare i prestiti all’economia reale – e specialmente a quei segmenti con accesso limitato o addirittura nullo ai mercati finanziari, i programmi TLTRO adottati finora risultano essere tre, l’ultimo dei quali ha rappresentato una delle misure chiave per la mitigazione dell’impatto della pandemia da Covid-19, premiando con un tasso di interesse più basso le banche che avessero continuato a concedere prestiti ad imprese e famiglie.15 Nel complesso, poiché consentirebbero alle Banche Centrali di raggiungere anche società non quotate in borsa, i TLTRO rappresentano uno degli strumenti chiave per la contribuzione della BCE alla transizione verso un’economia a bassa intensità di carbonio e, di conseguenza, per la riduzione dei rischi alla stabilità finanziaria legati ai cambiamenti climatici. Tuttavia, contrariamente agli acquisti di attività e al quadro delle garanzie, nel piano d’azione della BCE non figurano operazioni di rifinanziamento mirate che includano considerazioni sui cambiamenti climatici nella propria strategia di politica monetaria.16

La Federal Reserve: i limiti del mandato

Rispetto alla controparte europea, l’approccio della Federal Reserve all’inclusione di imperativi ambientali nelle proprie operazioni è stato percepito come notevolmente più attenuato in termini di ampiezza e tempestività.17 La posizione della FED nei confronti del cambiamento climatico e la valutazione dei rischi connessi all’interno del proprio mandato hanno attraversato un periodo di considerevole evoluzione solamente negli ultimi due anni. Se prima del 2020 la FED non ha compiuto passi significativi in merito a questioni relative alla crisi climatica, le crescenti pressioni di alcuni segmenti della società civile, della stampa e del mondo accademico hanno segnato un cambio di paradigma anche negli Stati Uniti. Di fatto, nel novembre dello stesso anno la FED ha discusso per la prima volta i potenziali rischi per il sistema finanziario statunitense derivanti dal cambiamento climatico all’interno del rapporto annuale sulla stabilità finanziaria, innescando al contempo una serie di potenziali strumenti politici anche tra i dirigenti della stessa Federal Reserve.18 Un’azione più decisa da parte Governo degli Stati Uniti è seguita all’elezione del nuovo presidente Joe Biden, che nel maggio scorso ha emanato un ordine esecutivo recante indicazioni circa il rischio finanziario correlato ad eventi climatici estremi da parte delle autorità di regolamentazione finanziaria:19 nello specifico, il capo della Casa Bianca ha nominato il Segretario del Tesoro Presidente del Financial Stability OVersight Council (FSOC) al fine di valutare i rischi per la stabilità finanziaria legati alla crisi climatica; facilitare la condivisione dei dati relativi al clima tra i membri del FSOC ed agenzie e dipartimenti esecutivi; emettere un rapporto al Presidente che delinei gli sforzi compiuti dal FSOC per integrare considerazioni sui rischi finanziari all’interno delle proprie politiche.20 Sebbene gli Stati Uniti si siano impegnati pubblicamente a prendere in considerazione tali aspetti legati alla stabilità del sistema finanziario, esiste altresì una chiara consapevolezza dello stato di diritto e dei limiti posti alla FED dal Congresso.21 Se le Banche Centrali avrebbero la possibilità di spostare il credito verso assets “verdi” – usando i propri bilanci per acquistare obbligazioni green o costruire programmi di acquisto di attività ambientalmente sostenibili – per la Federal Reserve tale possibilità appare del tutto incoerente con la Sezione 14 del Federal Reserve Act, che specifica le attività che la Banca Centrale può acquistare nel corso delle proprie operazioni di mercato aperto. Le obbligazioni private – “verdi” o no – non appaiono tra gli asset previsti, e favorire alcuni settori rispetto ad altri solleverebbe inoltre dinamiche di natura politica.22 Discostarsi dalla neutralità dell’allocazione del credito modificherebbe infatti il ruolo tecnocratico della FED, suscitando interrogativi a proposito della legittimità dei banchieri centrali. Allo stesso modo, per quanto riguarda possibili azioni di politica monetaria derivanti da preoccupazioni per la stabilità dei prezzi in risposta al cambiamento climatico, la Federal Reserve avrebbe certamente l’autorità legale per rispondere ad eventi climatici così come ad avvenimenti di altra natura capaci di causare turbolenze economiche con ripercussioni sul sistema finanziario; ciononostante, essa non possiede l’autorità di utilizzare i propri strumenti di politica monetaria per rendere il sistema finanziario più verde, o per incoraggiare le banche ad adottare un approccio più sostenibile.23 Alla luce di ciò, emerge come la FED non soltanto operi all’interno del diritto bancario centrale statunitense contenuto nel Federal Reserve Act, nel Bank Holding Company Act e, da ultimo, nel Dodd-Frank Act, bensì anche all’interno della struttura della Costituzione, che separa in maniera netta il potere esecutivo da quello legislativo. Per tale ragione, sarebbe complicato per la FED estendere il suo mandato fino ad incorporare obiettivi di politica climatica nell’agenda del ramo esecutivo. Infine, configurandosi come agenzia del Congresso, la FED detiene il solo potere conferitogli da quest’ultimo, senza alcuna possibilità di estensione – indipendentemente dall’importanza della questione per gli Stati Uniti o la società globale.24

L’autrice Valentina Chabert garantisce l’autenticità del contributo, fatti salvi i riferimenti agli scritti redatti da terzi. Gli stessi sono riportati nei limiti di quanto consentito dalla legge sul diritto d’autore e vengono elencati di seguito. Ai sensi della normativa ISO 3297:2017, la pubblicazione si identifica con l’International Standard Serial Number 2785-2695 assegnato dal Consiglio Nazionale delle Ricerche.

1) Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Disponibile al link: ​https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/downloads/report/IPCC_AR6_WGII_FinalDraft_FullReport.pdf.

2) Reséndiz, J.L. Un QE per la sostenibilità, ISPI, 28 gennaio 2022. Disponibile al link: https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/un-qe-la-sostenibilita-33000.

3) Network for Greening the Financial System (NGFS), Progress report on the implementation of sustainable and responsible investment practices in central banks’ portfolio management, 2020. Disponibile al link: https://www.ngfs.net/en/progress-report-implementation-sustainable-and-responsible-investment-practices-central-banks.

4) Reséndiz, J.L. op. cit.

5) Minenna, M. Ambiente e finanza, la svolta green delle banche centrali, Il Sole 24 Ore, 23 dicembre 2019. Disponibile al link: https://www.ilsole24ore.com/art/ambiente-e-finanza-svolta-green-banche-centrali-ACkkQz7

6) Istituto Affari Internazionali (IAI). Paving the Way for greener Central Banks. Current trends and future developments around the globe, edited by Nicola Bilotta and Fabrizio Botti, 2022, Edizioni Nuova Cultura, pag. 24.

7) Bank of England, Climate Change, 2021. Disponibile al link: https://www.bankofengland.co.uk/climate-change#:~:text=In%202021%20the%20Bank%20committed,the%20transition%20to%20Net%2DZero.

8) Dikau, S and Ulrich, V. Central Bank Mandates, Sustainability Objectives and the Promotion of Green Finance, in Ecological Economics, Vol. 184, 2021.

9) Istituto Affari Internazionali (IAI), op. cit. pag. 23-25.

10) Banca Centrale Europea, Greening monetary policy. Blog post by FRank Elderson, Member of the Executive Board of the ECB, 13 febbraio 2021. Disponibile al link: https://www.ecb.europa.eu/press/blog/date/2021/html/ecb.blog210213~7e26af8606.en.html.

11) Banca Centrale Europea, ECB presents action plan to include climate change considerations in its monetary policy strategy, 8 luglio 2021. Disponibile al link: https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2021/html/ecb.pr210708_1~f104919225.en.html.

12) Ibid.

13) Colesanti Senni, C; McConnell A & Yanovski, B.  Monetary Policy Operations and Climate Change: The Case of the ECB, Istituto Affari Internazionali (IAI), 2022, pag. 34. Per un approfondimento completo si veda Banca Centrale Europea, Annex: Detailed Roadmap of Climate Change-related Actions, 8 luglio 2020. Disponibile al link: https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2021/html/ecb.pr210708_1_annex~f84ab35968.en.pdf.

14) Banca Centrale Europea, Targeted longer-term refinancing operations (TLTROs). Disponibile al link: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omo/tltro/html/index.en.html.

15) Colesanti Senni, C; McConnell A & Yanovski, B.  op. cit., pag. 37-38. Per maggiori informazioni: Banca Centrale Europea, FAQs on TLTRO III operations. Disponibile al link: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omo/tltro/html/tltro-qa.it.html

16) Ivi, pag. 39-40.

17) Parajon Skinne, C. The US Federal Reserve: Policy Initiatives and Legal Constraints in Addressing Climate Change, Istituto Affari Internazionali (IAI), 2022, pag. 47.

18) Federal Reserve Board, Financial Stability Report, novembre 2020. Disponibile al link: https://www.federalreserve.gov/publications/2020-november-fi-nancial-stability-report-purpose.htm

19) White House, Executive Order 14030 of May 20: Climate-Related Financial Risk, 2021. Disponibile al link: https://www.federalregister.gov/documents/2021/05/25/2021-11168/climate-related-financial-risk.

20) Ibid. 21) Parajon Skinne, C., op. cit., pag. 50. 22) Ivi, pag. 51. 23) Ivi, pag. 52. 24) Ivi, pag. 57.