Il 9 Novembre 1989, rappresentò una data simbolica quanto determinante, nello stabilire non solo le sorti della Germania e del futuro assetto dell’Europa ma indirettamente, anche l’intero ordine internazionale del XXI° secolo. In particolare, in seguito alla caduta del muro di Berlino, la dissoluzione dell’Urss e la riunificazione tedesca posero problemi di diversa natura (in particolare quelli economici a causa del repentino passaggio da un’economia pianificata quanto disastrata al libero mercato) ai paesi dell’Europa centrorientale, sopravvissuti a quella frattura del mondo del secondo dopoguerra protrattasi per oltre quarant’anni1. La Comunità Europea, poi trasformatasi in Unione a partire dal 1992, in attuazione del Trattato di Maastricht, 2 venne istituita per assolvere un’importante funzione, ovvero quella di preservare l’Europa, da un lato dalla minaccia sovietica e dall’altra, dalla dominazione economica statunitense ed offrì al contempo, nel contesto caratterizzato dalla fine del bipolarismo, l’opportunità per i paesi dell’Europa centrorientale ma soprattutto per la Germania, di costruire un’Europa unita, il cui modello avrebbe giocato un ruolo rilevante negli equilibri del sistema internazionale fino ai giorni nostri.
Affinché potessero le nuove leadership postcomuniste dare concretezza alle proprie aspirazioni e divenire in tal modo, nuovi membri della nascente Unione Europea, diedero inizio al processo di democratizzazione,3 poiché sul piano formale il rispetto della democrazia, quale uno dei valori su cui si fonda l’Unione Europea, sanciti dall’art. 2 del TUE, fu considerato un requisito essenziale per l’ammissione di nuovi membri, dove “ogni stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione” 4. Il Trattato di Maastricht, considerato la struttura portante di tale organo, prevedeva oltre ad un’unione politica, quale la PESC,5 anche l’unione economica e monetaria, mediante il passaggio ad una moneta unica europea, ovvero l’Euro,6 ponendosi sulla scena internazionale come un soggetto politico non solo a tutela dei propri interessi e di quelli dei propri cittadini ma anche facendosi portatore di interessi e valori di carattere generale, come la pace e la sicurezza, il commercio libero ed equo. Questi furono alcuni dei parametri fondamentali a cui i paesi candidati avrebbero dovuto rispondere prima di essere ammessi e che vennero riconfermati nel 1993 (noti come “criteri di Copenaghen”) 7ed integrati con i nuovi, come ad esempio il terzo criterio, che prevedeva la piena accettazione dell’acquis communitaire, ovvero la struttura legislativa proveniente da Bruxelles. Secondo la tesi dello “scambio geopolitico”, 8 il suddetto trattato e in particolare, l’”europeizzazione” del marco tedesco, viene considerato da molti (tra i quali il ministro degli esteri italiano De Michelis), come una diretta conseguenza della caduta del Muro o più precisamente, come un’evidente controprestazione fornita dai tedeschi in cambio della riunificazione della Germania. L’idea di unione economica e monetaria era un progetto di antica data, che partiva dalla convinzione comune, condivisa anche dai tedeschi, che un maggior coordinamento delle politiche economiche e monetarie fosse una condizione necessaria per garantire un corretto funzionamento del mercato interno. Il fatto che la Bundesregierung potesse essere interessata a tale tipo di unioneancora prima di essere disposta ad un eventuale “scambio tra euro e marco tedesco”, ci porta a dubitare che quest’ultimo sia stato realmente determinante nella decisione tedesca di condividere gli obiettivi di Maastricht, con riferimento particolare alla ratifica dell’UEM9. Pertanto, la decisione del governo tedesco di partecipare attivamente alla realizzazione dell’Unione economica fu precedente alla caduta del muro, ovvero a partire dal periodo di governo del cancelliere Kohl, il quale, insieme ad altri capi di stato e di governo, adottò il “rapporto Delors” presso il consiglio europeo di Madrid nel giugno dell’Ottantanove e deciso a maggioranza di avviare i lavori preparatori in vista della prima fase UEM, quale base programmatica per la realizzazione del progetto e assumendo come concezione di fondo, che la moneta unica sarebbe diventata lo strumento per una maggiore integrazione sovranazionale con rilevanti ricadute di natura politica in direzione dell’istituzione della Federazione Europea. La seconda questione che ci porta a ridimensionare la tesi dello “scambio geopolitico”,10 concerne l’atteggiamento negoziale assunto dai tedeschi nel corso delle trattative per l’Unione economica e monetaria.
Sin dai primi anni Settanta, le difficoltà legate alla sua realizzazione, riguardavano le modalità attraverso le quali l’impresa si sarebbe dovuta articolare. In specifico riferimento alle posizioni tradizionali del ministro del tesoro tedesco e della Bundesbank, le principali perplessità riguardavano da un lato, la maturità dei tempi e dall’altro, il timore di dover rinunciare ai capisaldi e alle caratteristiche istituzionali della loro politica monetaria. Quindi, se la classe dirigente tedesca avesse voluto monetizzare “l’europeizzazione” del marco contro l’unità tedesca, ci saremmo dovuti aspettare un atteggiamento più cedevole nelle trattative per la realizzazione dell’unione economica e monetaria; al contrario di quanto avvenne con il Trattato di Maastricht, il quale, codificò le due caratteristiche salienti del modello della Germania, ovvero: l’indipendenza politica del banchiere centrale e il suo orientamento antinflazionista. Invece, per quanto concerne i singoli passaggi alla realizzazione dell’UEM, i tedeschi riuscirono a far valere in larga parte le proprie ragioni: prima fra tutte, la Corte intergovernativa di Nizza accolse la loro richiesta di non conferimento dei poteri e competenze sopranazionali all’istituto monetario europeo prima della realizzazione della terza fase, ovvero prima che i paesi membri avessero raggiunto un livello sufficiente di convergenza nelle politiche economiche e monetarie; in secondo luogo, i criteri di convergenza selezionati dalla Corte Internazionale di Nizza (che gli Stati membri avrebbero dovuto soddisfare per giungere alla terza fase, ovvero un tasso di cambio stabile) furono giudicati sufficientemente rigorosi per rispondere adeguatamente alle esigenze tedesche, in particolare, quelli che avrebbero consentito di ridurre il più possibile i differenziali d’inflazione tra i paesi membri e garantito una rigida disciplina di bilancio in vista della fase finale dell’unione monetaria. È necessario ricordare che tra le varie iniziative della politica europea tedesca tra il novembre dell’Ottantanove ed il febbraio del Novantadue, va annoverato il “piano dei dieci punti” di Kohl, mediante il quale egli, insieme a Genscher, vollero rassicurare i rispettivi colleghi europei in merito alla non prosecuzione della politica intertedesca al di fuori del contesto europeo comunitario, come ribadito dal “settimo punto”, ossia la sua convinzione circa la necessità di non disgiungere il processo di unificazione tedesca da quello europeo. È possibile affrontare il tema dell’allargamento dell’UE in due fasi distinte: ovvero dal 1958 al 1989 e dal 1989 ad oggi, segnate dal crollo del muro di Berlino e la conseguente dissoluzione dell’Urss. Innanzitutto, l’allargamento può dunque essere definito un articolato quanto lungo processo, il quale, consente a ciascun paese terzo, che soddisfi l’art.49 e l’art. 2 del Trattato sull’UE e i criteri di Copenaghen (politici, economici e dell’acquis), di aderire all’Unione,11 riunendoli in un comune progetto economico e politico e da cui derivano una serie di benefici, quali: la maggiore prosperità per tutti gli Stati membri (dove gli scambi commerciali sono tre volte superiori tra i nuovi e i vecchi Stati), maggiore stabilità in Europa e maggiore peso dell’UE sulla scena mondiale. Basti osservare come a partire dal secondo dopoguerra, il numero degli Stati membri sia incrementato da 6 a 28.
A partire dal 1° gennaio 1973 si verificò la prima fase, mediante l’ammissione del Regno Unito, Irlanda e Danimarca, seppure nel loro caso sembrerebbe più corretto parlare di “integrazione differenziata o flessibile”, modello accettato e introdotto dal Trattato di Maastricht, il quale prevede un’integrazione non necessariamente uniforme per tutti gli stati membri ma che può svilupparsi in maniera più o meno intensa ed avanzata per l’uno o per l’altro stato membro. Esso fa seguito all’ostilità manifestata proprio dal Regno Unito nei confronti della nuova normativa, relativa alla politica sociale introdotta da Maastricht, dove da un lato, riconosce espressamente, quali principi generali del diritto comunitario, i diritti umani fondamentali risultanti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri e dall’altro, l’istituzione della cittadinanza europea, consistente in uno status giuridico spettante ad ogni cittadino di uno stato membro. Per tale motivo, si preferì allegare allo stesso trattato, il Protocollo 14, contenente un accordo sulla politica sociale, consentendo al Regno Unito di rimanerne fuori; dopotutto, gli Inglesi hanno sempre avuto una diversa concezione dei fini dell’integrazione europea rispetto ai più decisi idealisti e federalisti del continente12. Successivamente, entrarono a far parte dell’Unione, il Portogallo e la Spagna (nel 1986), raddoppiando in tal modo il numero degli Stati fondatori ed è interessante notare come la situazione di questi ultimi al momento della loro adesione all’UE rispetto a quella degli Stati membri, non era così dissimile da quella tra l’UE-15 e i nuovi membri dell’Europa centrale e orientale (CEE) nel 200413 . La seconda fase del processo di allargamento dell’UE14 fu rappresentata dall’adesione (abbastanza rapida) nel 1995 di Svezia, Finlandia e Austria e mentre nel contesto della Guerra Fredda, Mosca si era sempre opposta, soprattutto all’ingresso delle ultime due nella CE, poiché sarebbe stata interpretata come una scelta “occidentale” di due paesi neutrali che in quel periodo fungevano da “stati cuscinetto”, con la sua dissoluzione invece, tale imposizione verrà meno. Dopo la caduta del muro di Berlino e il crollo dell’Urss, il consiglio europeo avviò, dal dicembre 1997, i negoziati con i paesi sorti dallo smantellamento del blocco orientale: Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia. I negoziati furono condotti separatamente con ciascun paese, sulla base di un unico quadro negoziale, mediante il quale entrarono ufficialmente nell’unione a partire dal 2004. Sebbene, la nuova commissione ed i maggiori stati membri fossero stati spinti a decidere nel 1999 (alla luce del fallimento dell’UE nella gestione del conflitto nella ex Jugoslavia e dei timori per una possibile disgregazione della Federazione Russa) l’ingresso nell’unione dei paesi che costituivano l’ex blocco sovietico, ci furono maggiori ostacoli che si frapposero alla loro adesione all’unione, dovuti in parte alle diversità delle situazioni esistenti al loro interno sul piano economico (la loro posizione di netta inferiorità rispetto agli stati già membri), politico e sociale. Per quanto concernono gli accordi con i Balcani occidentali, essi s’inscrissero nel quadro del processo di stabilizzazione e di associazione avviato nel 1999:15 L’ingresso della Croazia nell’UE, il 1° luglio 2013, rappresentò un importante incentivo per gli altri paesi della regione e sulla base dell’esperienza acquisita con essa, la commissione propose ulteriori miglioramenti all’approccio negoziale nella sua «strategia di allargamento» 2011-2012, nella quale, vengono esaltati gli effetti positivi apportati da tale politica, quale potente strumento di trasformazione sociale, dove le riforme democratiche ed economiche, stimolate dall’adesione, hanno prodotto cambiamenti fenomenali nei paesi già membri all’UE e in quelli che sono sulla strada dell’adesione. Tre parole d’ordine sono centrali in tale processo: impegno, condizionalità e credibilità. Emerge anche una maggiore enfasi sulle questioni relative al potenziamento dello stato di diritto, sfida di calibro e condizione essenziale per i paesi che si muovono verso l’adesione all’UE, com’è accaduto nei negoziati di adesione con la Croazia, soprattutto nell’ambito dei capitoli sul sistema giudiziario, i diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza. Una delle sfide principali dello stato di diritto nella maggior parte dei paesi dell’allargamento è la lotta alla corruzione, che secondo la commissione, incide non solo sulla vita dei cittadini in settori vitali, quali sanità e istruzione ma si ripercuote anche pesantemente sugli investimenti e sull’attività produttiva, con effetti negativi sul bilancio dello stato, specie per quanto riguarda gli appalti pubblici e le privatizzazioni. Da qualche anno, essa presta particolare attenzione alla lotta contro la corruzione nei paesi dell’allargamento16. Difatti, la Croazia sarà uno di quei paesi che aderiranno in un secondo tempo all’accordo Schengen, ratificato il 14 giugno 1985 dalla Francia, Germania e dal Benelux, i quali, hanno deciso di eliminare progressivamente i controlli alle frontiere interne e di introdurre la libertà di circolazione per tutti i cittadini dei paesi firmatari, di altri paesi dell’Unione Europea (UE) e di alcuni stati terzi. Esso è completato dall’omonima Convenzione, firmata il 19 giugno 1990, che insieme, formano l’acquis di Schengen, integrato nel quadro dell’Unione Europea nel 1999 e diventato legislazione dell’UE, comprendente 22 dei 28 paesi dell’UE17. Al momento dell’adesione di nuovi stati, gli atti che compongono l’acquis di Schengen, sono immediatamente vincolanti ed applicabili ad essi.
Nel febbraio 2018 la commissione pubblicò una nuova «Strategia per i Balcani occidentali», nella quale si affermò che il Montenegro e la Serbia, quali «capofila», potrebbero aderire all’UE entro il 2025, riconoscendo però che si tratta di una «prospettiva estremamente ambiziosa» e dunque poco fattibile, anche se dall’altro lato, l’obiettivo è quello di rafforzare il rapporto tra Bruxelles e le nazioni che si sono formate dalla rottura della Jugoslavia, oltre all’Albania. Secondo alcuni parlamentari europei, sarebbe molto facile per la Russia destabilizzare l’Europa con la Serbia, in qualità di stato membro (considerando che essa è sempre stata un avamposto russo, legata anche da molte questioni culturali), al contrario di altri parlamentari, secondo i quali, tale evento potrebbe privare Mosca di un alleato storico18. Attualmente, i negoziati con gli altri due paesi candidati dei Balcani occidentali non sono ancora stati avviati. Nel caso della Macedonia del Nord, che ha ottenuto lo status di paese candidato nel 2005, ciò fu principalmente dovuto alla controversia con la Grecia sull’utilizzo da parte del paese della denominazione «Macedonia». La controversia venne risolta positivamente mediante l’«accordo di Prespa» sulla nuova denominazione del paese (Macedonia del Nord),19 sottoscritto dai ministri degli esteri dei due paesi, Nikola Dimitrov e Nikos Kotzias, in presenza di vari esponenti fra i quali l’alta rappresentante per la politica estera dell’Unione Europea, Federica Mogherini. A partire dal 2009, la commissione ha ripetutamente raccomandato l’apertura dei negoziati con il paese. Invece all’Albania è stato concesso lo status di paese candidato nel giugno 2014 e alla luce dei progressi da essa compiuti, la commissione ha raccomandato l’apertura dei negoziati nelle sue relazioni del 2016 e del 2018. Nel giugno 2018, il consiglio ha convenuto sulla possibile apertura dei negoziati di adesione sia con la Macedonia del Nord che con l’Albania nel giugno 2019, purché siano soddisfatte le condizioni necessarie. La Bosnia-Erzegovina e il Kosovo sono potenziali paesi candidati: il cosiddetto «approccio rinnovato» per la Bosnia-Erzegovina, che dedica un’attenzione particolare alla governance economica, ha consentito l’entrata in vigore (il 1° giugno 2015) dell’accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) con l’UE. Il 15 Febbraio 2016 il paese ha presentato domanda di adesione. Caso particolare è costituito dalla Turchia, che sebbene abbia presentato domanda di adesione nel 1987, sarà dichiarata paese candidato nel 1999 e i cui negoziati verranno avviati soltanto nell’ottobre 2005, dove però, otto capitoli saranno bloccati e nessuno di essi sarà chiuso provvisoriamente, finché essa non applicherà a Cipro “il protocollo addizionale all’accordo di associazione di Ankara”20.
Rita Granata per la Rivista Osservatorio Istituzionale-Centro Studi d’Europa, identificata dall’ISSN 2785-2695 e iscritta nel registro dei periodici con Decreto del Tribunale di Roma n.44 del 29 marzo 2022.
1) Enciclopedia Treccani. Definito dal giornalista Americano Walter Lippmann “Guerra Fredda”, caratterizzato dalla rivalità di due modelli di Società, quali il Comunismo e Liberalismo, differenti sul piano politico, sociale ed ideologico, nonché rispettivamente rappresentati dall’Unione Sovietica e dagli Stati Uniti.
2) Con esso, viene sancita l’unione economica e monetaria dell’Unione europea e che, attraverso tre successive fasi, concluse un lungo processo di diplomazia il cui esito è più notoriamente rappresentato dal conio e adozione di una moneta unica europea, l’euro nel 2001, in sostituzione delle rispettive valute nazionali.
3) Una transizione sostanzialmente pacifica dal comunismo alla democrazia che si ebbe tra la fine degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90; 4) Art.49 del Trattato dell’Unione Europea.
5) Politica Estera e di Sicurezza Comune.
6) L’euro entrò in circolazione a partire dal 1° Gennaio 2002.
7) Approvati nel 1993 in occasione di un consiglio europeo tenutosi nella capitale danese.
8) D’Ottavio, G., “La Repubblica federale tedesca e l’integrazione europea: le conseguenze della caduta del muro di Berlino sul processo di unificazione europea”, Rubettino editore, Vol. 3, No. 6 (Ottobre 2004), pp.35-47.
9)Varsori, A.,” Le relazioni internazionali dopo la guerra fredda”, Il Mulino, 2018, pp.133-134.
10)D’Ottavio, G., Ibidem.
12) Consiglio europeo:https://www.consilium.europa.eu/it/policies/enlargement/.
13) Menon, A. Villa M., Villafranca A., Approfondimento ISPI “Regno Unito: dentro o fuori l’Europa?”, n.77-Luglio 2013.
14)Ruspini, P. “The post enlargement migration space”, pp.179-186. Da Bonifazi C., Okólski M., Schoorl J., Simon P., “International Migration in Europe: New Trends and New Methods of Analysis”, Amsterdam University Press, 2008.
15) Varsori, A., Le relazioni internazionali dopo la guerra fredda, il Mulino, 2018, pp.132-134.
16) Parlamento Europeo: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/167/the-enlargement-of-the-union.
17)Comunicazione della commissione al parlamento europeo e al consiglio. ”Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2011-2012”, Bruxelles 2011.
18) Lex Europa:https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/schengen_agreement.html?locale=it.
19) Il Foglio: https://www.ilfoglio.it/esteri/2018/02/05/news/puo-l-ue-allargarsi-ancora-a-est-177143/.
20) Firmato il 17 giugno 2018 ed entrato in vigore nel febbraio 2019.
21) Parlamento Europeo: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/167/the-enlargement-of-the-union.
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