La “Costituzione” dell’Unione e in particolare, i valori fondamentali a cui si ispira, restano in un primo momento astratti e possono essere concretizzati con il diritto dell’Unione, il quale, è la base del sistema istituzionale che definisce le procedure decisionali delle sue istituzioni e ne disciplina i rapporti reciproci. Inoltre, attribuisce alle istituzioni il potere di agire mediante regolamenti, direttive e decisioni (che costituiscono la fonte del diritto secondario), attraverso cui esse possono adottare atti giuridici con efficacia vincolante per gli stati membri e per i loro cittadini. All’interno di tale organo, anche il singolo ne diviene parte integrante, poiché il diritto dell’Unione influisce, infatti, in modo sempre più diretto sulla vita quotidiana dei cittadini, conferendo diritti e imponendo doveri, sanciti dai Trattati istitutivi, come Maastricht, Amsterdam, Lisbona e Nizza, che costituiscono la fonte del diritto primario1. Rispetto ai Trattati di Roma e Parigi,2 il quadro odierno dell’integrazione europea è profondamente ampliato ed arricchito, anche se non risultano modificati i caratteri propri del diritto dell’UE. Anzi, tali caratteri tendono ad espandersi a nuove sfere di cooperazione tra gli stati membri. Pertanto, i mutamenti rispetto agli originari trattati istitutivi delle comunità europee (CECA, CEE ed EURATOM) riguardano sia il profilo soggettivo della partecipazione degli stati membri, sia quello oggettivo relativo agli obiettivi, alle politiche, alle istituzioni, alle competenze della più ampia realtà costituita oggi dall’UE.
L’allargamento dell’Unione Europea ha determinato anche una progressiva estensione dell’applicazione del diritto dell’Unione nei nuovi Stati membri, che insieme a quelli preesistenti, sono soggetti al controllo da parte della Corte di Giustizia, unica titolare di detta competenza riconosciuta dai Trattati. Tuttavia, tale applicazione del diritto, non è né immediata e né piena: le differenze che da un punto di vista economico ma anche sociale e giuridico sussistono tra i nuovi Stati membri e quelli preesistenti, inducono a inserire negli atti di adesione delle “clausole di salvaguardia”, che consentono di non applicare, in modo temporaneo o permanente, alcune parti dell’acquis comunitario in settori come quello della giustizia e degli affari interni (GAI). Naturalmente, ogni allargamento ha determinato anche la necessità di adattare le norme dei Trattati per quanto concerne il funzionamento delle istituzioni europee, a partire dalla loro composizione e dalle regole di votazione, le quali mettono in gioco gli equilibri politici, sia nei rapporti tra gli Stati che tra le stesse istituzioni europee. Di conseguenza, gli atti di adesione aggiornano la composizione dei vari organi (attualmente 28 membri), quali il parlamento europeo (istituzione rappresentativa dei cittadini degli Stati membri, attualmente composto da 736 membri, suddivisi sul piano nazionale mediante criterio demografico), la commissione europea (organo tipicamente sovranazionale, rappresentante dell’interesse generale dell’Unione e si caratterizza assieme ai suoi membri per l’indipendenza e competenza; composto da un cittadino di ciascuno stato membro), Corte di Giustizia e tribunale di primo grado (composti da un giudice per ogni stato membro), comitato economico e sociale e comitato delle regioni (la loro composizione non può essere superiore a 350) ed infine, viene modificata la ponderazione dei voti in sede del consiglio dei ministri dell’UE (ove le tre procedure di voto sono la maggioranza semplice, qualificata e l’unanimità).
Nel trattato di adesione dei dieci paesi dell’ex blocco sovietico, a partire dal 1° novembre 2004, è stato previsto l’entrata in vigore della nuova ponderazione dei voti prevista dal Trattato di Nizza. Il ritardato ingresso di Bulgaria e Romania comporta, ovviamente, una diminuzione del numero dei voti necessari per conseguire la maggioranza qualificata in seno al consiglio: rispetto alla soglia prevista dal Trattato di Nizza (258 voti su un totale di 345 disponibili), l’Atto di adesione fissa la maggioranza qualificata a 232 voti (su un totale di 321). Per l’adozione di un atto da parte del consiglio, saranno quindi necessari almeno 232 voti se la deliberazione è su proposta della commissione e 232 voti espressi da almeno due terzi degli stati membri, negli altri casi3. Per quanto concerne invece il parlamento, l’ingresso della Romania e Bulgaria nell’Unione, aveva portato all’aumento del numero dei parlamentari, anche solo in via temporanea, fino all’inizio del suo mandato 2009-2014; infatti l’Atto di adesione del 2005, stabilisce all’art. 9, che a decorrere da questa legislatura vi sarà una nuova ripartizione dei seggi che ricondurrà il numero dei parlamentari a 736, riducendo il numero degli stati maggiori e medi4. La stabilizzazione viene attuata dall’UE anche sul fronte economico: a partire dall’ammissione degli stati dell’ex blocco sovietico,5 essa si sarebbe dovuta farsi in parte carico del loro sviluppo, fornendogli assistenza economica e finanziaria mediante l’attuazione del regolamento (CEE)6 del 18 dicembre 1989, relativo all’aiuto economico, inizialmente a favore della Repubblica di Ungheria e della Repubblica popolare di Polonia e poi esteso a tutti i PECO,7 con i quali l’UE ha concluso accordi commerciali o di associazione (o meglio noto come programma PHARE)8 comportando di conseguenza, la modifica del bilancio comunitario a scapito dei paesi dell’Europa meridionale, come la Spagna, Portogallo e Grecia, che al contrario, stavano traendo significativi vantaggi dai fondi strutturali. Esso costituì uno strumento di preadesione, dove le attività di PHARE si basavano su due obiettivi principali: il primo, era quello di aiutare le amministrazioni dei paesi candidati ad acquisire le capacità necessarie per attuare l’acquis comunitario; il secondo, allineare la loro industria e la loro infrastruttura di base alle norme comunitarie mobilitando gli investimenti necessari. Uno sforzo che si concentrerà soprattutto nei settori quali, l’ambiente, i trasporti, l’industria ecc., settori nei quali le norme comunitarie furono sempre più rigorose. A decorrere dal 2000, il PHARE si doterà di metodi di gestione rinnovati, che comporteranno in particolare: la concentrazione dei progetti sulle priorità di attuazione dell’acquis programmate dai partenariati d’adesione, una migliore esecuzione del bilancio, un radicale aumento della dimensione dei progetti e la prosecuzione del decentramento della gestione verso i paesi beneficiari.
Per quanto concerne il sistema di finanziamento,9 esso prevedeva un programma di assistenza sotto forma di aiuti non rimborsabili anziché di prestiti, accordato dalla comunità, sia autonomamente, sia in cofinanziamento con gli stati membri, la banca europea per gli investimenti, paesi terzi o altri organismi dei paesi beneficiari. Se da un lato, la promozione delle collaborazioni industriali agevolerà l’integrazione industriale dei PECO con l’UE, contribuendo a promuovere una produzione da parte di questi ultimi qualitativamente più competitiva, con importanti effetti sulla bilancia commerciale, dall’altro lato però, viene evidenziato che l’allargamento accelerato dell’UE prima del 2000 sarà difficilmente realizzabile. Diversi impulsi vennero conferiti al fine di riorientare l’assistenza comunitaria verso l’Europa centrorientale, come le proposte Italiane per un futuro allineamento della gestione del PHARE, agli standard di trasparenza ed efficacia più avanzati nel settore degli interventi multilaterali (sul modello della Banca Mondiale e della BERS), nell’impostazione dei singoli progetti e per la compilazione delle liste di gara, ed anche il tentativo di convincere la commissione europea ad avviare, su base quadrimestrale, dei periodici incontri di lavoro con le ambasciate dei paesi membri e con i rappresentanti in loco delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, avente lo scopo principale di discutere, congiuntamente, l’attuazione dei programmi PHARE in corso e la programmazione degli interventi futuri, armonizzando quelli PHARE con le attività dell’IFI e quelle bilateralmente pianificate dagli stessi paesi membri. Nel maggio del 1998, il consiglio europeo straordinario aveva indicato gli undici paesi che sino a quel momento avevano rispettato i parametri di Maastricht, ossia Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Olanda, Portogallo e Spagna, costituendo in tal modo, l’”Eurozona”. Venne inoltre creata la Banca Centrale Europea (BCE) con sede a Francoforte, simbolo della centralità della Germania (la cui guida del Paese nel frattempo venne assunta dal leader socialdemocratico Gerhard Schröder, grazie ad una coalizione inedita di sinistra fra la SPD e i Verdi)10 nell’economia dell’UE; primo presidente fu l’olandese Wim Duisenberg. A partire dal 1° gennaio 1999, ebbe inizio la fase conclusiva dell’attuazione dell’UEM e fino al 31 dicembre 2001, la nuova moneta (l’euro) avrebbe convissuto teoricamente insieme alle vecchie valute e sarebbe stato stabilito il tasso di cambio, dopodiché l’euro diventerà la moneta unica (questo fu un ulteriore manifestazione del “trasferimento” dei poteri sovrani dagli stati membri alle istituzioni europee, la quali, si distinguono dalle organizzazioni internazionali classiche per il loro carattere sopranazionale). Sin dalla sua introduzione, il Regno Unito, Danimarca e Svezia sono restati fuori dall’unione monetaria. Successivamente, le possibilità di non partecipare a specifici sviluppi dell’integrazione europea si sono moltiplicate, mediante clausole di opting out od opting in e mediante un meccanismo di generale applicabilità, detto di cooperazione rafforzata. Per il decennio in corso, è stata elaborata una strategia di crescita, nota come “Europa 2020”, allo scopo di guidare l’Unione verso un’economia intelligente, sostenibile e inclusiva in un mondo che si trasforma. I paesi dell’allargamento ne sono incoraggiati, considerando che la maggior parte di essi, fino a tal momento, ha mantenuto politiche macroeconomiche globalmente prudenti, desiderando al contempo, ulteriori riforme strutturali in grado di attrarre investimenti esteri diretti, stimolare la creazione di posti di lavoro e garantire una crescita sostenibile, aumentare la capacità della pubblica amministrazione e potenziare lo stato di diritto (anche tramite la riforma del sistema giudiziario e la lotta alla corruzione imperante), al fine di rilanciare la competitività e migliorare il clima degli investimenti; sfide particolarmente pressanti nei Balcani occidentali.
I progressi in questo ambito favorirebbero anche il clima degli affari11. L’UE cominciò ad essere considerata, sia dalla ristretta élite tecnocratica europeista sia da larghi settori delle opinioni pubbliche europee, anche come fattore di stabilità sociale e politica: a partire dalla firma del Trattato di Amsterdam,12 ci saranno varie integrazioni e modifiche di alcuni aspetti del precedente accordo di Maastricht, ampliando ad esempio alcuni poteri del parlamento europeo e rafforzando una serie di politiche comunitarie (“comunitarizzazione” del terzo pilastro, relativo alla giustizia e agli affari interni)13. Nonostante ci fossero state importanti realizzazioni in campo economico, non erano ritenute però sufficienti agli ambiziosi obiettivi di carattere politico, che da un decennio, caratterizzavano il discorso pubblico europeo; era dunque necessario che l’UE si desse un’identità culturale e politica più precisa, coerente con le sue aspirazioni nel tentativo di giocare un ruolo indipendente e significativo sul piano internazionale. Pertanto, sulla spinta anche delle attività della commissione e di una sempre più consistente opinione di fede europeista, si tentò di costruire un “modello europeo”, che ad alcuni osservatori parve potersi porre accanto a quello americano, per quanto in quel periodo le relazioni tra l’Europa comunitaria e l’America di Bill Clinton si rivelarono nel complesso positive e scevre di gravi ragioni di contrasto. Circa la popolarità e la costruzione del modello europeo, basti pensare alle iniziative negli ambiti culturale e universitario; e l’insistente sottolineatura dei simboli europei (dalla bandiera delle dodici stelle all’Inno alla gioia di Beethoven), azioni, che nell’insieme, miravano a far radicare un’”identità europea”, dove l’UE fu identificata come fattore di progresso sociale, benessere economico ed efficace insieme di capitalismo e welfare state. Per quanto concerne i valori che avrebbero dovuto essere i pilastri ideali ed identitari dell’UE, verrà elaborata la Carta dei diritti fondamentali, frutto del lavoro di un apposito gruppo, guidato dal giurista ed ex presidente della RFT14 Roman Herzog. Essa si rifaceva in parte alla Convenzione sui diritti umani, siglata nel 1950 ma essa ci aggiunse concetti e principi affermatisi in occidente negli ultimi decenni, con particolare attenzione alle questioni legate all’ambiente, al genere ed ai diritti sociali: fra i quali, viene sancita la libertà di espressione, quale diritto fondamentale tutelato dall’ordinamento internazionale, su cui si fonda il funzionamento del pluralismo democratico e che costituisce l’elemento centrale del processo di adesione, individuata dai criteri politici di Copenaghen. Il pluralismo dei media è nell’insieme, una caratteristica comune dei Paesi dell’allargamento, anche se in alcuni di essi, si è assistito di recente a sviluppi negativi in questo ambito, circostanza che suscita grande apprensione. Sulla libertà di opinione, gettano ombra le interferenze politiche, che a volte si manifestano anche tramite il sistema giuridico, le pressioni economiche, il ricorso alla criminalità e alla corruzione per influenzare i media e la scarsa protezione garantita ai giornalisti contro atti intimidatori e episodi di violenza. In una serie di paesi dell’allargamento, l’attuazione della normativa sui media è, nell’insieme, insoddisfacente. Rimangono irrisolti, anche a distanza di anni, un numero di casi di atti di violenza (compresi omicidi) perpetrati contro giornalisti. Ad esempio, in Turchia, la libertà di espressione non è ancora sufficientemente garantita dal quadro legislativo, dove il gran numero di cause e indagini contro giornalisti e la pressione indebita sui media è fonte di seria preoccupazione. È fondamentale che i paesi dell’allargamento garantiscano il carattere aperto e pluralista dei media, come fondamento di una cultura giornalistica critica e indipendente. A maggio 2011, la commissione ha organizzato una conferenza sulla libertà di espressione che ha visto riuniti rappresentanti dei media e della società civile dei Balcani occidentali e della Turchia., il cui scopo è quello di individuare le priorità e spronare i governi ad impegnarsi a raggiungere gli standard europei a garanzia della libertà di espressione, potenziando la cooperazione con i partner nazionali e le organizzazioni internazionali competenti, in particolare con il consiglio d’Europa e con l’organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa15.
Rita Granata per la Rivista Osservatorio Istituzionale-Centro Studi d’Europa, identificata dall’ISSN 2785-2695 e iscritta nel registro dei periodici con Decreto del Tribunale di Roma n.44 del 29 marzo 2022.
1) Borchardt, Klaus-Dieter. “L’ABC del diritto dell’Unione Europea”, 2018, pp.93-98.
2) Del 1951 e Del 1957, ratificati da Belgio, Italia, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi.
3) Servizio studi: http://leg15.camera.it/cartellecomuni/leg14/RapportoAttivitaCommissioni/testi/14/14_cap05_sch03.htm.
4) Villani, U.. Istituzioni di diritto dell’Unione Europea, Carucci Editore, 2014, pp.125-135.
5) Colombo-Sacco U., “Il riorientamento dell’assistenza economica comunitaria verso l’Europa centrorientale”, rivista di Studi Politici Internazionali, vol. 63, No. 1, Gennaio-Marzo 1996, pp.67-72.
6) U. Villani, Ibidem.
7) Paesi dell’Europa centrale e orientale.
8) Programma di aiuto comunitario ai paesi dell’Europa centrale e orientale.
9) Eur-lex, https://www.ispionline.it/it/europa_a_scuola/documenti/L_adesione_di_un_nuovo_stato_all_unione.htm.
10) Colombo-Sacco, Ibidem.
11) Comunicazione della commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio, ”Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2011-2012”, Bruxelles 2011.
12) Firmato nel 1997 ed entrato in vigore nel 1999, in cui si proclamarono i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto, inserendo come obiettivo la promozione di un elevato livello di occupazione.
13) U. Villani, Ibidem.
14) Repubblica Federale Tedesca.
15) Comunicazione della commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio, Ibidem.
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