Ogni anno, dal 1993, nei mesi di novembre e dicembre, per due o più settimane, si tengono conferenze internazionali sui temi dello sviluppo sostenibile, della tutela ambientale e della lotta ai cambiamenti climatici. Queste conferenze, che godono da sempre di grande importanza mediatica, hanno come obiettivo quello di facilitare la cooperazione internazionale sui temi ambientali. Questi incontri vengono chiamati Conferenze delle Parti (COP), così chiamate perché a partecipare non sono solo gli stati, ma anche organizzazioni internazionali (governative e non) ed altri enti. La COP è l’organo più rilevante1 della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici. Per comprendere bene la strada che ha portato, lo scorso novembre, i paesi a riunirsi a Glasgow, bisogna partire da molto lontano. La storia delle conferenze internazionali parte dagli inizi degli anni novanta, a Rio de Janeiro. La Conferenza di Rio (o Summit della Terra), conosciuta come Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (Unced), si tenne a Rio nel luglio del 1992, ed è la madre delle conferenze sulle politiche ambientali e di sviluppo sostenibile. Particolarmente importante perché viene firmata, insieme ad altri due documenti sulla desertificazione e la biodiversità, la nota Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (Unfccc), che rappresenta l’inizio di un percorso negoziale lungo e tortuoso. A Rio, infatti, viene istituito il meccanismo delle Conferenze delle Parti. Tuttavia, il merito più grande di Rio è stata la capacità di creare un’arena di discussione tra i paesi del Nord e i paesi del Sud del mondo, divisi in due schieramenti contrastanti. La richiesta, nonché consiglio, dei paesi del Nord era quella di non commettere gli stessi errori da loro commessi nel corso dello sviluppo industriale, ma tentare di trovare metodi di sviluppo e crescita che potessero salvaguardare il pianeta. La posizione dei paesi del Sud è chiara: non volevano pagare per gli errori commessi da paesi ormai arricchiti. Per loro, ovviamente, era necessario salvaguardare la crescita e lo sviluppo, pur sacrificando il benessere dell’ambiente. L’approccio istituito a Rio è un approccio top-down: i Paesi industrializzati si sarebbero fatti carico degli oneri, sia dal punto di vista finanziario che materiale. L’Unfccc classifica le nazioni del mondo in tre categorie, in base alle loro responsabilità climatiche e alla capacità di rispondere al climate change: i paesi dell’Allegato I (che includono quarantatré paesi industrializzati), paesi dell’Allegato II (che includono ventiquattro paesi dell’OCSE, escludendo le EIT2) e i paesi che non fanno parte degli Allegati (che non hanno obblighi di riduzione delle emissioni)3. La risposta ai cambiamenti climatici è di due tipi: di adattamento o di mitigazione4. L’adattamento non prevede una vera e propria lotta ai cambiamenti climatici, ma la necessità di rendere gli effetti di quest’ultimo il meno devastanti possibile. La mitigazione, invece, comprende una serie di atti che mirano a ridurre l’inquinamento e i suoi effetti sul pianeta. Su questi due pilastri si baseranno tutte le politiche ambientali dei paesi per i seguenti anni. A Rio, le negoziazioni si chiudono con una forte delusione di Ue e Canada: il trattato non contiene obiettivi quantitativi, scadenze temporali ed impegni precisi. Vincoli rimandati a Kyoto per volere degli Usa, che si sono giustificati sostenendo che l’individuazione di obiettivi e calendari stringenti sarebbe stato scoraggiante. Ricordiamo che, data la loro classificazione come parte degli allegati I e II, gli Stati Uniti sono uno dei 24 paesi che avrebbero dovuto ridurre in modo significativo le emissioni. Questo atteggiamento degli Stati Uniti si riproporrà più volte, perché spingeranno sempre, nelle seguenti COP, per accordi che non siano giuridicamente vincolanti.
Le prime sessioni della COP
La prima COP si è tenuta nel 1995 a Berlino, ma la prima ad assumere rilevanza è la terza, tenutasi a Kyoto, in Giappone, due anni dopo. Il Protocollo di Kyoto aveva un programma molto ambizioso e, a differenza della dichiarazione di Rio, aveva una serie di obiettivi ben precisi. A Kyoto viene aggiunta la categoria Allegato B, di cui facevano parte tutti quei Paesi che avevano l’obbligo di ridurre le emissioni sia per il primo (2008- 2012), che per il secondo periodo di impegno (definito Kyoto Bis, 2013-2020). Sono per lo più i Paesi dell’Allegato I e II istituiti a Rio. Secondo questo accordo, entro il 2012, gli Stati dell’Allegato B, avrebbero dovuto diminuire le emissioni del 5% rispetto al 1990, tra il 2008 e il 2012, ossia il primo periodo d’impegno. Il protocollo di Kyoto non prevede vincoli alle emissioni per tutti i paesi firmatari (oltre 160), ma solo per quelli compresi nell’elenco riportato dall’ Allegato I. Di nuovo si evidenzia l’approccio top-down, e l’attuazione del principio di responsabilità comune ma differenziata. Il Protocollo di Kyoto entrò in vigore solo nel 2005, con la ratifica ufficiale da parte della Federazione Russa. Per quanto riguarda gli Usa, l’amministrazione Clinton era fortemente divisa5, tra chi voleva che gli Usa assumessero il ruolo di leader mondiali anche in questo ambito e chi, invece, enfatizzava il costo economico della riduzione di emissioni. Gli Usa firmarono il Protocollo ma non lo ratificarono mai. Nel 2001, infatti, Bush ritira ufficialmente gli Usa da Kyoto, denunciando il fatto che la maggior parte dell’onere nel ridurre le emissioni grava sui paesi industrializzati. Proprio per questa spaccatura tra paesi che hanno preso parte a Kyoto e paesi che hanno deciso di non prenderne parte, si è venuto a creare il CMP, ossia l’organo che governa le sessioni dei paesi che hanno preso parte al Protocollo. La prossima conferenza di grande rilevanza è la COP di Copenaghen, tenutasi nel dicembre del 2009. Conosciuta per aver condotto l’approccio top-down alla deriva, la COP si conclude con un accordo non vincolante. Problematiche considerevoli sono scaturite dagli atteggiamenti di Cina e India, che non volevano accettare accordi che comportassero ispezioni periodiche dei funzionari delle Nazioni Unite, per verificare che questi paesi non stessero assumendo comportamenti scorretti. L’accordo a cui si arriva è un testo su cui avevano lavorato in pochi giorni alcuni paesi (India, Brasile, Cina e Sud Africa), sotto la guida degli Usa. L’accordo si è concluso con una forte opposizione di paesi come Bolivia, Venezuela, Sudan e Tuvalu. L’Accordo di Copenaghen è stato bollato come dispositivo per salvare la faccia alle grandi potenze che avevano promesso importanti passi avanti. Inoltre, vediamo per la prima volta un’Usa propositiva che occupa il posto dell’Ue come leader diplomatico in materia ambientale. Infatti, all’Ue è stata fatta notare la sua mancanza di strategia politica e diplomatica. Inoltre, sembra che l’Ue non sia stata capace di capire le prospettive degli altri stati, soprattutto quelli in via di sviluppo, preoccupati per le loro economie. È importante tenere a mente che, nel 2009, entra in vigore il Trattato di Lisbona, che impegna gli Stati membri nella lotta contro il cambiamento climatico. È da questo momento che l’impegno dell’Unione diventa maggiore, e che il suo ruolo di normative power in materia ambientale si va stabilendo.
Il 2012 fu un anno molto importante poiché hanno avuto luogo la COP18, che istituisce il Kyoto Bis, e la conferenza conosciuta come RIO+20. La seconda si è tenuta a Rio, in occasione del ventesimo anniversario della Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente e lo Sviluppo (UNCSD) tenutasi a Rio nel 1992. L’accordo, The Future We Want, riconosce la mancanza di progressi in ambito ambientale, dovuto a multiple crisi finanziarie, economiche ed alimentari che hanno colpito diversi paesi dopo Rio 1992. La green economy, star della conferenza, è comunemente definite come un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente dal punto di vista delle risorse e socialmente inclusiva, che miri a migliorare il benessere e l’equità sociale, riducendo significativamente il rischio ambientale e le carenze ecologiche6. Tuttavia, è stato affermato che le politiche della green economy dovrebbero rispettare la sovranità di ogni Paese rispetto alle proprie risorse naturali, considerando le circostanze nazionali, gli obiettivi e le priorità politiche. In altre parole, non è stato raggiunto nessun accordo riguardo regole generali e tabelle di marcia per la green economy. Questi impegni vaghi e determinati a livello nazionale sono stati una delusione per molti partecipanti, compresa l’Ue, che avrebbe accolto favorevolmente impegni più concreti e rigorosi a livello globale, collegati alla transizione verso la green economy. La COP18, tenutasi a Doha, in Qatar, ha avuto come nodo principale la discussione del meccanismo Loss and Damage, che prevede aiuti finanziari per tutti quei paesi vulnerabili agli effetti del cambiamento climatico, da parte dei paesi che non riescono a ridurre le loro emissioni come previsto. Questo meccanismo è stato approvato durante la COP dell’anno seguente, ed è stato visto come una vittoria per tutti i paesi soggetti ai disastri ambientali. Alla COP 20, a Lima, viene richiesto a tutti gli stati, in preparazione per la COP di Parigi, di presentare i rispettivi piani nazionali per frenare le emissioni di gas serra, i cosiddetti Intended Nationally Determined Contributions(INDCs). Le proposte degli INDC rappresenta la prima volta che tutti i paesi, sviluppati e in via di sviluppo, sono stati obbligati a presentare impegni di riduzione delle emissioni nell’ambito dell’UNFCCC.
La conferenza di Parigi, o anche COP21, è tutt’oggi una delle più importanti conferenze, che ha portato alla stipulazione dell’Accordo di Parigi: il primo accordo universale e giuridicamente vincolante sui cambiamenti climatici. L’accordo è entrato in vigore nel novembre del 2016, dopo la ratifica di cinquantacinque paesi che insieme generano il 55% delle emissioni globali8. Da un lato l’accordo è stato accolto con grande successo, dall’altro, invece, sembra quasi aver fatto un passo indietro rispetto al Protocollo di Kyoto. È bene considerare che l’accordo viene spesso visto come una vittoria7 europea, dato il ruolo diplomatico giocato dai funzionari europei, a differenza della controparte statunitense, che anche in questo caso ha spinto per un accordo non vincolante. L’Ue ha guidato i paesi terzi, soprattutto i paesi in via di sviluppo, nella formulazione degli NDCs. Ha fornito loro assistenza nel progettare piani a cui potevano essere fedeli, utilizzando il successo della crescita europea come prova che un’economia più attenta all’ambiente non sia un’economia destinata al fallimento. L’accordo ha avuto anche il compito di mettere fine alla severa distinzione fra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo. La distinzione ad oggi è sfumata e dinamica, poiché gli obiettivi sono fissati a livello nazionale e rappresentano l’ambizione del paese stesso. L’obiettivo di riduzione di ogni paese è, quindi, misurato in base alla propria responsabilità e capacità d’impegno. I paesi dovranno, ogni cinque anni, presentare un NDC nuovo ed aggiornato. Questi piani rappresentano il vero cuore del Paris Agreement e allo stesso tempo uno delle più grandi falle del sistema. Come ha dimostrato l’analisi del Climate Action Tracker9, i piani nazionali non sono in grado di garantire il raggiungimento del principale obiettivo degli accordi10: l’impegno di mantenere l’aumento della temperatura globale al di sotto dei 1,5 gradi centigradi. Sulla base degli accordi, i governi dei paesi firmatari, nel dicembre 2020, hanno riconosciuto che i loro obiettivi climatici nazionali non avrebbero raggiunto quest’obiettivo. La più recente delle conferenze si è tenuta a Glasgow lo scorso novembre. La COP26 è stata bollata come l’ennesima delusione: il limite per l’aumento delle temperature è rimasto fisso ai 1,5 gradi centigradi; il nobile proposito di raggiungere 100 miliardi di dollari per aiutare i paesi vulnerabili entro il 2020 non è stato raggiunto, anzi, è stato rimandato al 2023; inoltre, resta congelato il meccanismo di Loss and Damage, infatti, ai paesi che più soffrono gli effetti del cambiamenti climatico resta solo il diritto di risarcimento, senza alcun rimborso concreto11. Significativa è stata la dichiarazione congiunta di Cina e Usa, che da un lato mostra uno scongelamento dei rapporti, dall’altro è un’ammissione di una colpa di vecchia data: il non essersi mai impegnati adeguatamente per rispondere al cambiamento climatico. Seppur la COP26 sembra essere stata un fallimento, e l’Ue ha dovuto arrendersi alle pretese di alcuni stati di non voler essere più ambiziosi nei loro obiettivi, ci sono importanti segnali, come la ripresa dei rapporti Cina-Usa, che non passa inosservata. Purtroppo, come dimostrato, non sempre si riesce ad arrivare ad una soluzione ottimale e soddisfacente, che metta d’accordo tutti i paesi, in tema di politica ambientale. Questo perché non esiste unità quando il topic è il climate change. Alla radice dei negoziati vi sono questioni sul come e il se il regime climatico debba riflettere che paesi diversi abbiano diversi livelli di responsabilità e, quindi, diversi doveri ed impegni. Questa forte tensione ha accompagnato, accompagna e accompagnerà la questione ambientale e climatica per molto ancora.
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1) Barocchieri, Federico. I negoziati sul clima. Edizione Ambiente, 2020;
2) Le economie in transizione (EIT) sono economie che si trovano in una fase di passaggio da un mercato controllato e centralizzato ad un mercato libero e aperto;
3) Barocchieri, Federico. I negoziati sul clima. Edizione Ambiente, 2020;
4) Ibidem;
5) Wampler, Robert. The Clinton White House and Climate Change. National Security Archive, 2021;
6) Brink, Patrick ten; Kettunen, Marianne. Nature, green economy an sustainable development: The outcomes of UN Rio+20 Conference on Sustainable Development. Institute for European Environmental Policy, 2012;
7) Davis Cross, Mai’a. Partner in Paris?. Journal of European Integration, 2012, pag. 571-586;
8) Barocchieri, Federico. I negoziati sul clima. Edizione Ambiente, 2020;
9) Il Climate Action Tracker è un organo che si occupa di analizzare l’azione dei paesi rispetto agli obiettivi imposti dall’Accordo di Parigi. È formato da due organizzazioni: il Climate Analytics e il NewClimate Institute;
10) Caytas, Joanna Diane. The COP21 Negotiations: One Step Forward, Two Steps Back. Consilience, no. 19, 2018, pag. 1-16;
11) Piemontese, Antonio; Zorloni, Luca. Gli accordi della COP26 di Glasgow sul clima spiegati in 10 punti. Wired. 2021.
Centro Studi d'Europa 